מאת: ערן מוזל*

במהלך העשורים האחרונים הפך המושג Building Back Better (BBB) לאחד העקרונות המרכזיים בשיקום לאחר אסונות בעולם. BBB מופיע בדוחות בינלאומיים, במדיניות ממשלתית ובתוכניות אסטרטגיות של ארגונים בינ"ל ובראשם האו"ם. גם בישראל – בשיח אודות השיקום שלאחר השבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל – עולה ה-BBB כעיקרון חשוב. ה-BBB היווה אף אחד מהיסודות לפיו נבנתה תכנית החומש של תקומה.  במאמר זה נבחן את הנחות היסוד בבסיס גישת ה־BBB וננסה להתחקות אחר הביקורות עליה, ובין היתר, הסיכון שתהפוך מכלי לשיפור החוסן למנציחת פערים ותיקים.

מהי גישת ה-BBB?

בבסיס הגישה עומד הרעיון, לפיו שיקום לאחר אסון לא צריך להיות מוגבל ל"בנייה מחדש" של האזורים שנהרסו, שכן תהליך השיקום מהווה הזדמנות לשיפור המצב טרום האסון. יש אף שמזהירים ממצב בו קהילות ימהרו להשתקם באזורי אסון ויחזרו למצב שקדם לאסון ואף תרם לקרות האסון או לנזקים שנלוו לו. תפיסת ה-BBB מתחילת המאה ה-21, קוראת לשיקום הוליסטי של קהילות באופן שיגביר את חוסנן ביחס למצבן טרם קרות האסון.

בהתחקות אחר מקורות ה-BBB, נגיע לאינדונזיה. ב-26 בדצמבר 2004 התרחשה רעידת אדמה מהעוצמתיות ביותר שתועדו (מעל 9 בסולם מגניטודה לפי מומנט) ולאחריה היכו גלי צונאמי, שעל פי ההערכות גבו את חייהם של מעל 280 אלף איש (166 אלף מתוכם רק באינדונזיה) ונגרם נזק רב. Aceh היה מחוז שנפגע בצורה הקשה ביותר. זמן קצר לאחר מכן, במרץ 2005 התרחשה רעידת אדמה באי Nias (אף הוא באינדונזיה), שגרמה למותם של 1,000 איש ולהרס רב לאורך האי. לאחר האסונות פעלו באזורים אלה 124 ארגונים בינלאומיים, 430 ארגונים מקומיים, עשרות תורמים וסוכנויות או"ם וכן מספר סוכנויות ממשלתיות, כפי שפורסם בדוח הבנק העולמי "Rebuilding a Better Aceh and Nias…" ב-2005 (The World Bank, 2005). עיקרון ה-BBB התפרסם באופן נרחב כאשר נשיא ארה"ב לשעבר וויליאם (ביל) קלינטון, ששימש שליחו המיוחד של מזכ"ל האו"ם לשיקום הצונאמי באוקיינוס ההודי פרסם דוח ב-2006, שבו קבע עשר נקודות מפתח ל-BBB (Clinton, 2006):

1. יש להכיר בכך שמשפחות וקהילות מובילות את שיקומן;
2. השיקום צריך להיעשות בהגינות ובשיוויון;
3. יש להגביר את המוכנות לאסונות עתידיים;
4. יש להשקיע בהעצמת סוכנויות שיקום מקומיות;
5. תכנון ותיאום טובים תלויים במידע מדויק וזמין;
6. האו"ם, הבנק הבינלאומי והסוכנויות הבינלאומיות צריכות להבהיר את תפקידיהן והיחסים ביניהן בפרט בשלבי השיקום המוקדמים;
7. התרחבות העשייה של אגונים לא-ממשלתיים מחייב אחריות רבה יותר לאיכויות במתן השירותים;
8. מתחילת השיקום, ממשלות וסוכנויות סיוע צריכות לייצר תנאים לשגשוג של יזמים (בפרט סקטור פרטי ליצירת מקומות עבודה, אך תוך התחשבות בשיקולי קיימות);
9. יש ליצור שותפויות בין ארגונים, שלא מייצרות יריבות או תחרות מיותרת;
10. שיקום טוב צריך להותיר את הקהילות בטוחות יותר על ידי הפחתת סיכון והגברת חוסן.

התרחבות השימוש ב-BBB

מאז הצונאמי באוקיינוס ההודי, השימוש במושג ה-BBB התרחב והוטמע במדיניות בינלאומית כמו מסגרת סנדאי לצמצום סיכוני אסון (2015 – 2030). במסמך זה הודגש כי שיקום טוב יותר הוא תנאי לחוסן לאומי וקהילתי: הוא כולל שילוב של הפחתת סיכונים בתשתיות פיזיות, תיקון מערכות חברתיות וכלכליות, ושיפור מתמשך של ההיערכות לאיומים עתידיים.

השימוש בעיקרון ה-BBB התבסס בעת טיפול באסונות טבע שונים בעולם כדוגמת אינדונזיה שהוזכרה לעיל, וכן ביפן, בנפאל, בניו זילנד ועוד. במאמר משנת 2014 ביססו Mannakkara and Wilkinson את ה-BBB כחלק מגישה רחבה והוליסטית לשיקום לאחר אסון תוך חיזוק החוסן העתידי (Mannakkara & Wilkinson, 2014). במאמר נותחו העקרונות שהציג קלינטון ב-2006 לצד עקרונות שנלקחו ממסמכים מנחים נוספים, שבאופן ישיר או עקיף היו מוכווני BBB. העקרונות כונסו ל-4 קטגוריות מרכזיות: הפחתת סיכון (תכנון, בניה ושימושי קרקע), שיקום קהילתי (שיקום מבחינת רווחה ושיקום כלכלי), יישום (ניהול בעלי עניין, חקיקה ותקינה) ובקרה והערכה לאורך השיקום.

תרשים: עקרונות ה-BBB לפי Mannakkara and Wilkinson

ואולם, עקרונות ה-BBB התבססו גם באסונות שאינם אסונות טבע. למשל, בשיקום לאחר קונפליקטים ומלחמות (דוגמת שיקומה של מוסול בעירק ושיקום אוקראינה בעקבות המלחמה עם רוסיה). השימוש בעקרון ה-BBB היה נפוץ גם סביב משבר הקורונה, כאשר מנהיגים רבים כדוגמת ראש ממשלת בריטניה בוריס ג'ונסון וראש ממשלת קנדה ג'סטין טרודו, התייחסו אליו בהצהרותיהם. ב-2020 ג'ו ביידן כלל את ה-BBB באג'נדת הנשיאות שלו כחבילת רפורמות כלכליות-חברתיות הוליסטית, שהתייחסה ליציאה ממשבר הקורונה.

ג'ו ביידן נואם על רקע BBB (צילום: AP Photo/Evan Vucci, הופיע ב"זמן ישראל" 11/07/2021)

בישראל, מנהלת תקומה, שהוקמה על ידי הממשלה כגוף ייעודי לשיקום ארוך טווח של יישובי העוטף, פרסמה באפריל 2024 את תוכנית האסטרטגיה לשנים 2024–2028 (מנהלת תקומה, 2024). בתוכנית נכתבו עקרונות התכנון, ובהם: "תכנון בר-קיימה ובנייה מחודשת מיטיבה (Build Back Better): "ואיננו מסתפקים בהחזרת המצב לקדמותו, אלא מתכננים להביא שיפור משמעותי…" (סעיף 2.ו. בפרק תהליך התכנון של התוכנית). המונח BBB אף שולב כעיקרון מנחה בשיקום ארוך טווח לאחר רעידת אדמה בדוח שעיקריו אומצו בהחלטת ממשלה באפריל 2024. בדוח זה נכללה התייחסות ל-BBB בתכנון שיקום ארוך טווח תוך בניית עתיד טוב יותר ממה שהיה לפני ההרס, ובפרט בתחומי שיקום הבינוי העירוני, התעסוקה והכלכלה, התשתיות הלאומיות, והסביבה הטבעית ואף התאמת הרגולציה לכך (ממשלת ישראל, 2024).

למרות ההגיון בשאיפה לעתיד טוב ומתוכנן יותר, הועלו גם ביקורות בעיקר לגבי  פערים בין ההבטחה שבבסיס ה-BBB לבין היישום בפועל:

1. הגדרת ה"טוב יותר"
   השאלה המרכזית היא: מי מחליט מהו “טוב יותר”? פעמים רבות הגדרת היעדים נקבעת על ידי בעלי כוח פוליטי או כלכלי, ולא בהכרח מתוך הקשבה לקהילות שנפגעו. החוקרים Cheek ו- Chmutina אף טבעו את הביטוי הציני: "Build Back Better for a chosen few " בהתייחסם לשיקום שמשרת בעיקר את החזקים (Cheek & Chmutina, 2022). במסגרת ביקורת זו עולה החשש כי ה-BBB נטמע במבנים ניאוליברליים: הפרטה, דה-רגולציה והסתמכות על כוחות שוק. התוצאה עלולה להיות שיקום שמעניק יתרון לחברות גדולות וליזמים חיצוניים – אך אינו משרת את הצרכים האמיתיים של האוכלוסיות המקומיות.

3. פער בין הצהרה ליישום
   חוקרים הביעו חשש לפיו השימוש ב-BBB יכול להיעשות באופן הצהרתי, כאשר היישום בפועל יהיה מוגבל. בין השאר עשויים להוביל לכך תהליכים ארוכים, היעדר מנגנוני מדידה ברורים, וקושי לוודא שכל הקבוצות מקבלות מענה. כך למשל, בביקורת על שיקום בקוסובו (Earnest, 2015) ובטקסס (Horney et al., 2018) הודגש כי ללא כלי מדידה אפקטיביים קשה להעריך התקדמות, ויש סיכון לשימוש לא יעיל במשאבים.
4. המתח בין טווח קצר לארוך
   אסון מייצר צורך מיידי: קורת גג, טיפול רפואי, מענה פסיכולוגי ותעסוקה חלופית. אבל BBB דורש תכנון לטווח ארוך – השקעות יקרות יותר שעשויות להניב פירות רק בעתיד. במצבי חירום, הנפגעים עצמם עשויים לחוש נתק בין צרכים מיידיים לבין הבטחות לעתיד טוב יותר, שעלולות להשמע ערטילאיות.
   לעיתים מושפע המתח בין טווח קצר לטווח ארוך מזמינותם גבוהה של משאבים בסמוך לאסון, אז הנכונות לתרום עולה, אך הכוחות המקומיים לא תמיד מסוגלים לעשות שימוש יעיל במשאבים המופנים אליהם. בהמשך, זמינות המשאבים מתדלדלת על אף שבשלבים אלה כוח הביצוע היעיל עולה.

כיצד ניתן להתמודד עם הקשיים?

• שיתוף קהילתי אמיתי ועמוק – תהליך במהלכו הקהילות ינסחו יעדיהם ויפקחו על יישומם. בהקשר זה יש לשים דגש על ייצוג גם לאוכלוסיות חלשות ולא מאורגנות ולא רק על ישובים חזקים או בעלי כושר ארגון חזק.
• מדידה ושקיפות – קביעת מטרות ברורות ומדדים להצלחה, איסוף נתונים ודיווחים תקופתיים פומביים.
• איזון בין טווחי התוצאות – יצירת מנגנונים שיספקו מענה לצרכים הדחופים לצד השקעות בתשתיות פיזיות, כלכליות וחברתיות בראייה ארוכת טווח.
• תיאום בין מגזרים – יצירת פלטפורמות בהן ארגונים בינלאומיים, גופים ממשלתיים, עמותות, עסקים וקהילות עובדים יחד – מתוך מטרות משותפות ומוגדרות היטב.

המבט קדימה: ההזדמנות של ישראל

השיקום של עוטף עזה וצפון ישראל אחרי השבעה באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל הוא אחד המבחנים החשובים ביותר ליישום תפיסת ה-BBB. מדובר בשיקום פיזי, כלכלי וחברתי רחב היקף, אך גם באתגר להיבנות תוך הבטחת עתיד של צדק, שוויון וחוסן קהילתי. במהלך הדברים יהיה חשוב להמנע מהנצחת בעיות שהיו קיימות באזורים אלה גם ערב השבעה באוקטובר ולבחון היטב כיצד (ועל ידי מי) ינוסחו מטרות "הטוב יותר" האזורי.

מקורות:

Cheek, W., & Chmutina, K. (2022). 'Building back better' is neoliberal post-disaster reconstruction. Disasters, 46(3), 589-609. https://doi.org/10.1111/disa.12502

Clinton, W. J. (2006). Lessons learned from tsunami recovery: Key propositions for building back better. New York: Office of the UN Secretary-General's Special Envoy for Tsunami Recovery.

Earnest, J. (2015). Post-conflict reconstruction–a case study in Kosovo: The complexity of planning and implementing infrastructure projects. International Journal of Emergency Services, 4(1), 103-128.

Horney, J., Dwye, C., Chirra, B., McCarthy, K., Shafer, J., & Smith, G. (2018). Measuring Successful Disaster Recovery. International Journal of Mass Emergencies and Disasters, 36(1), 1-22.

Mannakkara, S., & Wilkinson, S. (2014). Re-conceptualising “Building Back Better” to improve post-disaster recovery. International Journal of Managing Projects in Business, 7(3), 327-341. https://doi.org/10.1108/ijmpb-10-2013-0054

The World Bank. (2005). Rebuilding a Better Aceh and Nias – Preliminary Stocktaking of the Reconstruction Effort Six Months After the Earthquake and Tsunami.

החלטה מספר 1710 של הממשלה מיום 17.04.2024. אימוץ עיקרי אימוץ עיקרי דו"ח לשיקום ארוך טווח אחרי רעידת אדמה והקמת תשתית ארגונית לשיקום ארוך טווח אחרי אסונות, (2024). https://www.gov.il/he/pages/dec1710-2024

מנהלת תקומה. (2024). התוכנית האסטרטגית לשיקום, לחידוש ולפיתוח חבל 'התקומה' ואוכלוסייתו 2024-2028.  Retrieved from https://govextra.gov.il/media/dezhxsdj/%D7%A1%D7%A4%D7%A8-%D7%AA%D7%A7%D7%95%D7%9E%D7%94-11-%D7%93%D7%99%D7%92%D7%99%D7%98%D7%9C%D7%99.pdf

* ערן מוזל מנהל קשרי חוץ ופיתוח האימפקט במכללה האקדמית תל-אביב-יפו. בין תפקידיו לפני כן: ניהול אגרות החוב החברתיות ב-Social Finance Israel, ראש מטה השר רפי איתן, יועץ שר התחבורה ומנהל רגולציה בחברה בתחום האנרגיות המתחדשות