ראיון עם ד"ר מור מיטרני, מנהלת הכשרות ולמידה ב-SFI, חוקרת מדיניות ויחסים בינלאומיים ומומחית למדידה בינלאומית ופיתוח חברתי
מאת: פז רונן
פעמים רבות ארגונים מבססים את הגדרת הבעיה שלהם ואת תהליכי המדידה שלהם על השוואות למדדים ודירוגים בינלאומיים. זה נכון למשרדי הממשלה כמובן, אך גם לארגונים חברתיים, ארגונים פילנטרופיים ואפילו לארגונים עסקיים, שמחפשים שורת רווח כפולה או מודדים ביצועי ESG. אבל מי בעצם מחליט מה מודדים? כיצד מתבצעת מדידה ברמה הבינלאומית, אילו ערכים ותפיסות מסתתרות מאחורי הדירוגים שכולנו מכירים ואת מי או את מה זה משרת? כדי לענות על השאלות האלו ולהבין קצת יותר את המנגנונים המרתקים הללו, נפגשתי לראיון עם ד"ר מור מיטרני. מור הקדישה שנים למחקר אקדמי של יחסים בינלאומיים, לרבות בתחום של מדידה בינלאומית, ולאחרונה עשתה מעבר אל שדה האימפקט היישומי בארגון SFI.
מור, נשמח להתחיל מהיכרות קצרה. ספרי קצת על עצמך, על הרקע שלך ואיך הגעת לעסוק במדידה בינלאומית?
את רוב שנות עבודתי הקדשתי למחקר בתחום היחסים הבינלאומיים במסלול אקדמי קלאסי. המחקר שלי התמקד בניסיון למדוד יחסים בינלאומיים דרך ניתוח לשוני. הנחת היסוד היא שמערכות היחסים בין מדינות הן טקסטואליות בבסיסן, האינטראקציה הדיפלומטית היא מאוד טקסטואלית, ואם נבין איך מדינות מדברות, נוכל להבין את הדינמיקה ביניהן. הקורפוס שעבדתי עליו מאז הדוקטורט הוא נאומי המדינות בעצרת הכללית של האו"ם, 95% מהמדינות מנצלות את האפשרות לנאום באירוע מידי שנה מה שיוצר קורפוס מאוד רחב, מ-1946 ועד היום למעלה מ-11,500 נאומים. דרך המתודולוגיה הזו שאלנו כל מיני שאלות על יחסים בינלאומיים. אחת השאלות היתה בתחום מדידה של פיתוח בינלאומי ודירוג של מדינות דרך יעדי הפיתוח בר-הקיימא (SDG) ובדקנו האם האופן שבו מדינות מדברות תואם את האופן שבו הן עומדות ביעדים האלו.
לפני כשנה קיבלתי החלטה שקולה לעזוב את האקדמיה לטובת עבודה שיש לה יותר אימפקט על חיי היומיום. כך הגעתי ל-SFI, ארגון שעוסק בתהליכי מדידה של עשייה חברתית. רציתי לקחת את הידע שצברתי במרחב האקדמי של מדידה בינלאומית, או באופן כללי של מחקר ומדידה, ולתרגם אותו למשהו פרקטי, לעשייה.
אז בואי תתחילי מהבסיס: מה זה בעצם אומר "מדידה בינלאומית"? מה מנסים למדוד ברמה גלובלית ולאילו מטרות?
צריך לעשות הבחנה בין שני סוגים של מדידה. הסוג הראשון מגיע מתחום שנקרא 'פוליטיקה השוואתית'. מניחים שיש לישויות מסוימות, כמו מדינות, מאפיינים דומים, ומפעילים עליהן מדידה השוואתית כדי לייצר סולם או דירוג. כך אפשר לבדוק איך מדינה x לעומת מדינה y או להשוות קבוצות של מדינות כגון דמוקרטיות לעומת לא דמוקרטיות או מדינות לפי רמת פיתוח. הוא נולד מתוך התפיסה של הכלכלה הפוליטית הבינלאומית והצורך להסביר צמיחה, כלומר מה יכול להסביר את זה שמדינה מסוימת תצמח יותר מהר מאחרת. בשביל זה צריך לייצר סולם, למשל GDP (תמ"ג). כמובן שזה מעלה מיד את שאלה מי החליט ש-GDP הוא המדד שמשקף פיתוח, איזה אינטרסים פוליטיים זה משרת וכד', ארחיב בעל זה עוד מעט. אבל מתוך זה נולדה המדידה של הפוליטיקה השוואתית, וזה אין סופי, אפשר להיכנס לאתר של our world in data, יש שם אינספור מדדים כלכליים, חברתיים, פוליטיים כמו צמיחה, אי שוויון, חינוך, חופש, דמוקרטיה, פשיעה, אושר וכד'.
בתוך זה יש מדדים קשיחים כמו תמ"ג או תנועות הון ויש מדדים יחסיים, למשל מדד האושר, שבנוי על דירוג פנימי, כמו פסיכומטרי. מדינה אחת תקבל את הציון הכי גבוה, ויכול להיות ששנה הבאה היא עדיין תהיה מאושרת באותה הרמה, אבל מישהי אחרת תעקוף אותה. יש גם מדדים שמבוססים על הערכות, למשל המדד הכי מבוסס לדמוקרטיה כיום, The Freedom Index, מופעל כבר הרבה מאוד שנים על-ידי think tank אמריקאי בשם Freedom House. הוא נותן לכל מדינה שני ציונים, ציון על החירויות החברתיות שלה וציון על החירויות הפוליטיות שלה, והוא מבוסס על איזושהי מתודולוגיה של הערכה שהיא לחלוטין פוליטית כי אין שום דרך אחרת לקיים אותה.
הסוג השני של מדידה, שניסה לאתגר את מושג הפיתוח ובא לידי ביטוי ביעדי ה-SDG של האו"ם, שואל האם יחידת הניתוח יכולה לחרוג מהמדינה ולהתייחס לאנושות כולה. יש יותר ניסיונות לייצר תפיסות מדידה שהן על מדינתיות או שמסתכלות על הפרט, או על האנושות כאיזושהי יחידת מידה. למה? (א) יש שאלה מאיזו פריזמה אנחנו צריכים להסתכל על העולם? החיים של הפרט בנגלדש לא תלויים רק בממשלת בנגלדש. הם גם תלויים בי שרכשתי שמלה שיוצרה בבנגלדש. אני יכולה להגיד לממשלה הבנגלית, היי, את עושה עבודה מאוד גרועה בזכויות עובדים. אבל לי ולך יש תרומה לעובדה שזכויות העובדים בבנגלדש הן ברמה מאוד נמוכה, בטח יחסית למדינות שבהם אנחנו חיים. אז מבחינה נורמטיבית יש טעם לפגם בחלוקה למדינות, כשהשפעה על הפרטים בתוך המדינות האלה היא כבר לא בלעדית לממשלות של אותן מדינות. בטח ככל שהעולם נהיה יותר גלובלי. (ב) יש דברים שאי אפשר לגדור ברמת המדינות, כל המדידה הסביבתית, למשל התחממות גלובלית, זה לא עניין של מדינה מסויימת. (ג) היה צורך למצוא איזשהו פיבוט חדש אחרי שהמלחמה הקרה הסתיימה ואחרי שהבינו שהמונחים של מדינות מפותחות ומדינות מתפתחות הוא לא מספיק טוב להבנת המציאות כי הוא מחמיץ את הרעיון של הפיתוח. והתפתחה תפיסה שהיא הרבה יותר כוללנית במהות שלה ובעצם שואלת מה צריך לקרות כדי שהעולם יהיה בר קיימא לדורות הבאים בלי קשר לחלוקה למדינות. זאת נקודה חשובה כי היא גם מקפלת לתוכה איזושהי הנחה פוליטית שהחלוקה הזאת למדינות, שהיא רק בת 300 שנה בערך מתוך 11 אלף שנה של היסטוריה אנושית, היא לא בהכרח בת קיימא אם חושבים על הדורות הבאים, וזו תהיה טעות מתודולוגית להסתמך עליה כנקודת ייחוס סטטית בלעדית.
אבל ה-SDG עדיין מתייחס למה שקורה בתוך מדינות
נכון, אבל הוא עושה פעולה כפולה. התפיסה של ה-SDG היא תפיסה גלובלית. היעדים הם גלובליים. הם נכונים לכל פרט בכדור הארץ, לא משנה איפה הוא נולד. כל פרט, בין אם הוא נולד בקונגו ובין אם הוא נולד בבלגיה ראוי שהחיים שלו יהיו שוויוניים, כל פרט זכאי לחינוך איכותי וכד'. כלומר, היעדים שאליהם אנחנו שואפים הם לחלוטין גלובליים. אבל אנחנו מכירים בזה שהמסגרת הפוליטית היא עדיין מדינתית, אין לנו גורם שיכול לאכוף או להטיל ריבונות או לייצר איזושהי סמכות מעבר למדינה כרגע. למשל אין לי את הגורם שייקבע דיני עבודה גלובליים ועל כן יקנוס אותי או יטיל עליי אחריות על זה שאני פוגעת בזכויות העבודה של הנערה הבנגלית. ולכן הליך המדידה נעשה עדיין ברמה המדינתית. אבל זה כן מאפשר לנו לחשוב גלובלית. כל אחת מהמדינות מתחייבת לעמוד באיזשהו יעד, אבל היעד הוא לא מדינתי, היעד הוא גלובלי. זה דבר אחד לדרג ולהשוות בין מדינות ודבר אחר לעשות אגריגציה למדינות. אתה יכול לבדוק את התרומה של כל מדינה, אבל אתה לא משווה, אתה לא מייצר דירוג, כי מדינות שונות אחראיות לזיהום באופן שונה ויכולות לתרום לצמצום הזיהום באופן שונה. קונגו לעולם לא תהיה המדינה הטובה ביותר בדירוג, אבל אם יש לה יעד משל עצמה אפשר למדוד אם עמדה בו.
התייחסת קודם להיבט הפוליטי של המדידה, תוכלי להרחיב על זה? ואיך בהקשר הזה נקבעים המדדים השונים?
אלו סוגיות תיאורטיות ונורמטיביות חשובות: מי מחליט מה למדוד, איך למדוד ולדרג מדינות ואילו אינטרסים פוליטיים זה משרת? זה לא מפתיע שהעניין בתחום הפיתוח בינלאומי צומח אחרי מלחמת העולם השנייה וביתר שאת לקראת סיומה של המלחמה הקרה כי זה הולך יד ביד עם ההתבססות של ארה״ב כהגמוניה ניאו-ליברלית. על כן, האופן שבו ארה״ב מגדירה פיתוח הוא בהרבה מאוד מובנים האופן שלפיו נמדוד ונדרג מדינות.
כיום רובה המוחלט של המדידה מבוסס על מכונות מאוד משומנות, עתירות ממון ומשאבים שיושבות על התפיסה הזו. אלו ארגונים בינלאומיים כמו הבנק העולמי, קרן המטבע העולמית, ה-OECD וגופי מחקר אמריקאים כמו Freedom House ואחרים. יש לזה כמה רבדים: אחד, תפיסה מדעית פוזיטיביסטית שהמדידה היא לכאורה אובייקטיבית. זאת אומרת, ככל שנמצא יותר מדדים, ככה נוכל בצורה יותר אובייקטיבית להתמודד עם בעיות חברתיות בינלאומיות ולדחוף מדינות להתפתח. ואז יש משהו בכסות הזאת של לייצר דירוג מבוסס מדידה, שכאילו נותן לזה איזשהו תוקף סמי מדעי. שתיים, זה נובע גם מניאו-ליברליזציה של המערכת הפוליטית בכללה, בטח הבינלאומית, ומאופן הפעולה הנגזר ממנה, שמבוסס על איזשהו מרוץ ועל הצורך להיות "הכי", זאת אומרת, זה בעצם להכניס מדינות לאיזשהו מסלול תחרותי. שלוש, זה הכלי הפוליטי של הארגונים האלו לכוון את המערכת. אם האו"ם כארגון או ה-OECD כארגון, או הבנק העולמי כארגון, שואל את עצמו מה אני כארגון בינלאומי יכול לעשות כדי לייצר פעולה? אני יכול לחקור, להעריך, למדוד ולפרסם, וזה גם כלי לחלוקה תקציבית. אז יש פה ממש מערכת שלמה שכל העשייה הפוליטית שלה מבוססת על מדידה בינלאומית.
תוכלי לתת דוגמה לזה?
קח לדוגמא את הבנק העולמי, שהתפקיד שלו לסייע בהלוואות למדינות עניות. עד שנות ה-80 ההלוואות שהוא נתן היו מבוססות על מדיניות שנקראת מדיניות הקריטריונים, שזה בעצם כלי של מדידה ודירוג של מדינות. הקריטריונים היו כלכליים: גירעון, יחס חוב תוצר, עד כמה יש שוק חופשי, שליטה ממשלית בחברות וכד', מדדים של נאו-ליברליזם כלכלי קלאסי. ככל שמדינה הראתה שהיא עושה יותר צעדים לכיוון נאו-ליברלי ככה הבנק העולמי היה נכון לתת לה יותר כסף. המדיניות הזו כשלה לחלוטין כי המדינות שנתנו להם כסף לא הפכו להיות מפותחות יותר והרבה פעמים נתקלו במשברים לא רק כלכליים אלא גם פוליטיים.
לקראת שנות התשעים היה שינוי פרדיגמטי גם בבנק העולמי וגם בקרן המטבע הבינלאומית סביב התהליך של הגלובליזציה וסוף המלחמה הקרה, והם שינו את המדדים לקריטריונים פוליטיים. לכאורה מה שמונע את הפיתוח מהמדינות האלה זו לא המדיניות הכלכלית, אלא העובדה שהן לא מספיק מדינות, ולכן צריך לחלק את הכסף לפי מדדים של שלטון החוק, רמות שחיתות, פיתוח מוסדי וכל מיני דברים כאלה. גם זה לא עבד מספיק, והתפתחה התפיסה שהיכולת של המדינות האלו להיות מדינות נעוץ במשהו שהוא הרבה יותר גלובלי ושמצריך מאמץ יותר רחב, אז בואו נייצר מסגרת דירוג או מסגרת חשיבה שהיא גלובלית, ומכאן המעבר ל-SDG. תיארתי את זה נורא גס, זה לא באמת היה ככה, אבל זה כן מאפשר להבין שהשאלות מה מודדים ואיך מודדים הן שאלות פוליטיות שנטועות בהקשר של המציאות החברתית הספציפית שבה מתרחשת המדידה.
אז אם אנחנו יוצאים מנקודת הנחה שהמדידה הבינלואמית היא גם כלי חברתי-פוליטי, אלו שאלות אנחנו צריכים לשאול את עצמנו לגביה?
אפשר לשאול על זה כל מיני שאלות. למשל: האם ראוי להכניס את כל המדינות לאותה מדידה? האם כל המדינות ניצבות על אותו קו זינוק, כשחלק מהן נכות? מדינה כמו צרפת למשל, קיימת כבר מאות שנים, ואילו מדינה כמו קונגו התחילה לפני 20 שנה בערך, ובנוסף היא נכה, ושתיהן על אותו מרוץ. זה קצת כמו שאני אתחרה עם יוסיין בולט. גם אם הוא ייתן לי פור, גם אם הוא ישקיע בי, אני לעולם לא אנצח את יוסיין בולט. או אם ניקח את הדוגמה של ה-OECD, זו דוגמה טובה, אם ישראל מדורגת נמוך במדדי החינוך של ה-OECD, זה נורא מבאס. אנחנו חושבים שאנחנו חלק מקבוצת המדינות המפותחות שמרכיבה את ה-OECD, אבל אנחנו המדינה היחידה שנמצאת במלחמה. אז האם זה בכלל מדד שנכון להתייחס אליו? אולי הוא מסית אותי כמדינה ממשהו אחר.
זה כן נותן לי מושג על איפה אני נמצא. למשל, בדוגמה הקלאסית, אני רוצה לשאול כמה רופאים צריכים להיות במדינת ישראל, אז אני מסתכל על יחס הרופאים לאוכלוסייה במדינות אחרות ודרך זה יודע להגיד האם אני במקום טוב או שיש לי לאן להשתפר
אם אתה מניח שזה המדד הנכון. אבל גם אם יש פער במספר הרופאים, האם זה בהכרח מעיד על בעיה? האם זה שיש בבריטניה פחות רופאים פר אוכלוסייה, האם זה בהכרח אומר שמערכת הבריאות שלה פחות טובה משלי? האם העובדה, נניח, שכאן נאלצים להתמודד עם פוסט טראומה של אנשים ברמות גיל שונות בגלל מלחמה ומשברים, מאפשרת בכלל להשוות לבריטניה? אולי אני צריכה יותר רופאים כי יש פה יותר צרכים? האם בכלל בריטניה היא ברת השוואה ביחס לגודל הפיסי של המדינות? כי ישראל היא מדינה קטנה ואני יכולה לנסוע שעה לרופא מומחה בחיפה. אבל האם מישהו ייסע מלונדון למנצ'סטר בשביל רופא מומחה?
אלו שאלות שמחזירות אותנו לאיזושהי שאלה בסיסית, אבל גם קצת חסרת תוחלת, של מה הערך של מדידה בינלאומית? אני לא מטילה ספק בכל הכלי, כן יש ערך להנעה לפעולה שהוא מייצר, אפילו פנימית. זאת אומרת כשישראל מקבלת ציונים נמוכים במבחני ה-OECD לאורך זמן, רק זה כשלעצמו, הפדיחות שאנחנו כל כך נמוכים, יעודד את משרד החינוך אולי איכשהו להשקיע יותר.
אבל חשוב לזכור שמדידה בינלאומית היא לא מדידה מחקרית לשם חקר האמת. היא לא מדידה לשם המדידה. היא באה לשרת צורך מסוים, יש לה פונקציה, וגם הדירוג הוא לא לשם הדירוג. באופן כללי אגב, מדידה בארגונים שהם פוליטיים במובן הרחב של המילה, היא תמיד נטועה בהקשר חברתי. היא לא מעבדתית. אין בזה שום דבר רע, זו המציאות. אנחנו צריכים להכיר בזה ועל כן גם ראוי להסתכל על זה בעיניים ביקורתיות ולבחון האם המדידה הזאת עדיין משרתת את הצרכים שלנו, האם היא תואמת את המציאות, האם יש צורך לעדכן את המדדים.
האם ניתן ליצור מדדים אחרים חלופיים שמשקפים סדר יום אחר ומטרות אחרות, שמתפספסות או לא באות לידי ביטוי במדדים הבינלאומיים הקיימים?
אני אגיד שבמדידה בינלאומית ה-nesting הוא מאוד משמעותי. זאת אומרת יש לי ארגון בינלאומי, ויש לו המון מדינות, ובתוך המדינה יש את משרד החינוך ויש את ראמ"ה וכן הלאה. עכשיו העמדה המקצועית שלנו ב-SFI כשאנחנו מלווים ארגונים חברתיים, זה שאתה יכול למדוד כל מה שאתה רוצה כארגון, אבל כאן המדינות הן הנמדדות הן לא המודדות והארגון הבינלאומי הוא שמחליט מה הוא מודד. אז אם ישראל, או כל מדינה, תבוא ותגיד אוקיי הבנתי את המדידות של ה-OECD בתחום החינוך, אבל אותי מעניין יותר מדידה של כלים חברתיים. אז היא נדרשת לאתר את המדידה הזאת, ואולי אולי היא תצליח לרתום מדינות אחרות ולייצר מדד חדש שמתחרה. אבל לך תתחרה עם ה-OECD, זה לא פשוט.
אז אם אני רוצה להגיע עם איזושהי שורה תחתונה, זה כשאנחנו נתקלים בכל מיני כותרות כמו "ישראל נמצאת במקום ה-30 במדע", אז מצד אחד לא צריך לגלגל עיניים במובן של "אום-שמום" ולא מעניין אותי מה אתם מודדים, ומצד שני גם לא לקבל את זה באופן מוחלט, כהוכחה לכמה גרוע פה. צריך להסתכל על המדידה בעין ביקורתית ולשאול מי מודד, איך מודד, לשם מה מודד, איזה אינטרסים פוליטיים היא יכולה לשרת. וגם בצורה מאוד פרגמטית, לשאול את עצמנו האם יש ערך במדידה הזאת ולמה. זה גם נכון לכל מדידה באשר היא.
אני רוצה לסכם ולחזור לנקודת התחלה שבה תיארת גם את מה שאת עושה היום ואשמח אם תוכלי לומר כמה מילים על המעבר שלך מהעולם של החשיבה התיאורטית על המדידה בהקשר גלובלי לעבודה המקומית המעשית יותר ב-SFI. כמי שהייתה בשתי העולמות האלה, מה את לוקחת מכאן לכאן ומה התובנות המרכזיות שתרצי להעביר לנו?
כשאת נמצאת באקדמיה אז המקום הוא באמת סופר ביקורתי. את מונעת מהצורך לקרוא תיגר על הקיים ולהאיר את עיניהם של אחרים לגבי תפיסות שונות ולנסות להסביר אותן בכלים תיאורטיים ופרדיגמטיים, ונורא קל לתפוס נקודת מבט פוסט-מודרנית ולשאול מי מנסה לשלוט דרך הדאטה.
אני חושבת שבהרבה מובנים המעבר לעולם המעשי עושה בדיוק את הפעולה ההפוכה. הוא בעצם אומר, זאת המציאות, אני מקבל אותה as is ואני אשאל איך אני יכולה לרתום אותה לשינוי. זאת אומרת, מה אני יכולה ללמוד מהנתונים האלה כדי שיעזור לי במשימה שלי לעשות שינוי חברתי שתואם את הערכים שלי או של הארגון שלי. ואז יכול להיות למשל, בדוגמה הכי פשוטה, ארגון חינוכי שיש לו עניין בלקדם מקצועות מסוימים, יעשה שימוש בנתונים של פיזה. אבל ארגון אחר, עם מטרות אחרות לא יעשה בזה שימוש, ושניהם לגיטימיים. כלומר הנתונים הם לא כלי אובייקטיבי אלא כלי שאמור לשרת את הצרכים החברתיים שלי בהתאם לערכים שלי.
תודה רבה!
*מור מיטרני, היא מנהלת הכשרות ולמידה ב-SFI. פרטים נוספים על הכשרות הארגון באתר SFI
