ממחקר לאימפקט: מה עומד מאחורי החלטות מדיניות שמשנות חיים?

מאת: ריטה גולשטיין-גלפרין

בכל פעם שהממשלה מכריזה על מדיניות חדשה, בין אם זו תוכנית דיור, רפורמה בחינוך או אסטרטגיה כלכלית לפריפריה, צריכה לעמוד מאחוריה שאלה פשוטה: מה אנחנו יודעים על הנושא ואיך התכנית אמורה לשנות את המציאות? לא "מה אנחנו מקווים", אלא "מה אנחנו יודעים", שהוא מבוסס ראיות ומצדיק את ההחלטה הזו דווקא. בעידן שבו לממשלות יש יותר נתונים מאי פעם, וכלי ניתוח רבי עוצמה זמינים לשימוש, התשובה לשאלה הזו לא תמיד מזהירה. אמנם היקף המחקר הממשלתי מתרחב בשנים האחרונות, אך הצמיחה הכמותית לא תמיד מלווה בשיפור איכותי בתהליך קבלת ההחלטות. מאמר זה הוא ניסיון ראשוני למפות את השדה – ולהבין מה צריך לקרות כדי שהמחקר הממשלתי יתורגם לאימפקט אמיתי.

אחת הטעויות הנפוצות בדיון על מחקר ממשלתי היא ההנחה שמדובר בתחום הומוגני. בפועל, "מחקר ממשלתי" הוא קשת רחבה של פעילויות שונות, עם מטרות שונות, שיטות שונות ולפעמים גם קהלי יעד שונים. נתייחס לשלושה ממדים:

• ממד ראשון הוא מתי המחקר נעשה ביחס למדיניות. מחקר מקדים (ex ante) נועד לסייע בעיצוב מדיניות: להבין מצב קיים, לזהות בעיות, לבחון חלופות. מחקר הערכה (ex post) בודק בדיעבד (או לעיתים תוך כדי, אחרי סיום אבני דרך מסוימות) – האם ההתערבות עבדה? האם הושגו היעדים? האם היו השפעות לא צפויות? שני סוגי המחקר הכרחיים. בפועל, הערכה לאחר מעשה נזנחת לעיתים קרובות, מכיוון שאין לחץ פוליטי לעשות אותה, ולעיתים קיים מניע פוליטי להימנע ממנה.
• ממד שני הוא מה שואלים. אחת ההבחנות המרכזיות בעולם המחקר היא בין מחקר בסיסי (basic research) למחקר יישומי (applied research).  מחקר בסיסי נועד להרחיב את הבנת התופעות החברתיות, הכלכליות והמדיניות ללא יעד פרקטי מיידי. מטרתו היא לפתח תיאוריות, לבחון השערות, ולהעמיק את ההבנה של מנגנונים וקשרי סיבתיות (Gulbrandsen & Kyvik, 2010). מחקרים כאלה מתבצעים לרוב על ידי האקדמיה או מכוני מחקר עצמאיים, והם דורשים זמן רב, תקציבים גדולים וחופש מחקרי מלא. לעומת זאת, מחקר יישומי נועד לספק תשובות ישירות לשאלות מדיניות ספציפיות. מטרתו לתמוך בקבלת החלטות, לפתור בעיות ממשיות ולהעריך השפעות של מדיניות קיימת או מתוכננת.
• ממד שלישי, ואולי הממד שמעלה את השאלות המעניינות ביותר, הוא מי עושה את המחקר. זוהי ההבחנה בין מחקר פנימי, שמתבצע בתוך המשרד על ידי דרג מקצועי של משרתי ציבור, לבין מחקר חיצוני – שלעיתים נעשה במסגרת התקשרות של מיקור חוץ, ולעיתים כיוזמה חיצונית, וכולל מחקרים של האקדמיה, מכוני מחקר עצמאיים, ארגוני חברה אזרחית, או חברות ייעוץ. 

ריכוזי הקצאת מימון למו"פ אזרחי בישראל

לפי נתוני הלמ"ס, בשנת 2021 הממשלה מימנה כ-8.9% מסך הוצאות המחקר והפיתוח הלאומיות, המהווה כ-0.5% מהתמ"ג – נמוך משמעותית ממדינות ייחוס דומות (כלכלות קטנות ומפותחות, כמו אוסטריה, נורבגיה ודנמק), שם ההשקעה עמדה על 0.9%–1.1% מהתמ"ג. אך האחוז הנמוך כשלעצמו אינו הסיפור המעניין, הסיפור המעניין הוא תבנית ההקצאה (גץ ובוכניק, 2024). 

מעל 80% מהוצאות הממשלה בישראל למחקר מופנות לשני יעדים בלבד: מימון אוניברסיטאות דרך ות"ת (53%) וקידום טכנולוגיות תעשייתיות (30%). תשעה יעדים נוספים חולקים ביניהם פחות מ-17%, וביניהם בריאות, הגנת הסביבה וחקר החלל, שכל אחד מהם עומד על פחות מאחוז. 

תרשים: מימון המו"פ על ידי משרדי ממשלה, לפי יעדים, כאחוז מסך הוצאות הממשלה למו"פ אזרחי, 2010-2020

תמונה זו משקפת בחירה ברורה (ספק אם מודעת) לפיה הממשלה השכילה לבנות מנגנוני תמיכה מצוינים באקדמיה ובמחקר תעשייתי, אבל השאירה פערים גדולים במה שניתן לכנות "מחקר יישומי ממשלתי מובהק" – מחקר שנועד לשרת משימות לאומיות שאינן בטווח הרווחיות של השוק הפרטי, כגון שירותים חברתיים, שמירה על הסביבה וקיימות.   ומתוך המחקר שמקבל מימון – האם ועד כמה ההוא משרת את הממשלה עצמה בעיצוב מדיניות? האם המחקר הבסיסי באקדמיה מצליח לחלחל לתוך תהליכי קבלת החלטות? 

ומה קורה בתוך כותלי הממשלה? 

מעבר למימון של מחקר חיצוני, בשנים האחרונות חל שינוי מעניין בתוך השירות הציבורי הישראלי: גידול ניכר בתפקידים של מנהלי תחום מחקר בתוך משרדי הממשלה; בעלי תפקידים שאמורים לקדם מחקר בתוך הממשלה עצמה. בהעדר מספרים רשמיים, אומדנים מדברים על עשרות רבות של עובדים ומנהלים בשירות המדינה המועסקים במשרות עם זיקה ישירה למחקר. חלקם פועלים תחת המדענים הראשיים של המשרד וחלקם משולבים באגפי אסטרטגיה ותכנון. אלו שתי מסגרות ארגוניות עם תפיסות שונות – הראשונה שמה דגש על סמכות מדעית עצמאית, השנייה משלבת מחקר בתוך שיח ניהולי ותכנוני. 

לצד הצמיחה הפנימית, היקף המחקר שהממשלה מוציאה למיקור חוץ גדל משמעותית גם הוא. המכרז המרכזי לשירותי ייעוץ בתחומי תכנון מדיניות והיבטים נלווים (9-2020) של החשכ"ל ומשרד ראש הממשלה, נועד לסייע בחיזוק תרבות התכנון מבוסס נתונים. המכרז מאפשר רכישת שירותים ב-8 תחומי התמחות: תכניות עבודה; תכנון מדיניות; מחקר אסטרטגיה; תכנון-תקצוב וסקירת הוצאות; מחקר ונתונים; שיתוף ציבור וכלים חדשניים לתהליכי חשיבה. כל חודש יש עשרות פניות של משרדי ממשלה בין היתר לתחומים איתור תופעות בלתי רצויות; הגדרת בעיית המדיניות; הגדרת מטרות ויעדים; גיבוש חלופות אפשריות לפתרון הבעיה; וכן בחירת מדיניות מועדפת (מרציאנו, 2014; פוקס, 2017). בכמה מהמכרזים חברות ייעוץ או מכוני מחקר אף נדרשים לנהל קשרים עם שותפים בתחום המדיניות הרלוונטי ולהיות מעורבות בתהליכי יישום המדיניות ובפיקוח עליהם (Marciano, 2018).

השאלה מה עושים עם המחקר?

גם כשהמחקר באיכות גבוהה– פנימי או חיצוני, מקדים או מעריך – שאלת ההשפעה על המדיניות נותרת פתוחה. יכולות להיות סיבות שונות לכך שהמחקר לא יחולל את ההשפעה הרצויה:  מחקר שנכתב בשפה אקדמית שאיש בממשלה לא יקרא; מחקר שהגיע שלושה חודשים מאוחר מדי לתהליך הקצאת התקציב; ממצאים שהוצגו לשר בישיבה ולא תועדו באופן מסודר; תובנות שנאספו בפרויקט מוצלח אך נשכחו עקב תחלופת הצוות. סוגיות אלו דורשות מענה, לא רק בתהליך יצירת הידע, אלא בעיקר בשימורו ובהטמעתו בעבודת הממשלה. הפרדוקס הוא עמוק: כמות המחקר גדלה, אבל הידע לא מצטבר. 

כל ממשלה שמתחלפת, כל מנכ"ל חדש, לעיתים כל מנהל תחום חדש – מתחילים את התהליך מהתחלה. הזיכרון הארגוני של השירות הציבורי רופף. לא מספיק שמישהו הזמין מחקר ולא מספיק שמנהל בכיר קרא את הסיכום. אם הממצאים לא הפכו לחלק אינהרנטי מתשתית הידע של הארגון, אם הם לא הוטמעו בתהליכי תכנון, בנהלי העבודה, בזכרון המשרד – הם לא יעשו את ההבדל שהיו אמורים לעשות.

הבסיס שעליו הכל עומד: הדאטה

ממשלת ישראל מחזיקה כמויות עצומות של נתונים. כל משרד – הבריאות, החינוך, הרווחה, התחבורה – בונה מאגרי מידע במשך שנים, אולם נתונים אלה חיים לרוב בבועות נפרדות, "בבעלות" של כל גוף בנפרד, ומתקשים לדבר אחד עם השני. כל ניסיון להצליב מאגרים, למשל כדי להבין את הקשר בין מצוקה כלכלית, נשירה בית-ספרית, ומצב רפואי באותה אוכלוסייה, נתקל בחסמים ארגוניים, טכנולוגיים, משפטיים, ותרבותיים.

ארגון ה-OECD פיתח מדד המעריך את רמת הנגישות של נתונים ממשלתיים: מדד OURdata Open, Useful and Re-usable data Index, אשר מודד את המאמצים שממשלות משקיעות בתכנון ויישום של מדיניות לאומית לנתוני ממשל פתוח. המדד כולל מספר אינדיקטורים, ואחד המרכזיים והרלוונטיים ביותר להקשר הנוכחי הוא תמיכת הממשלה בשימוש חוזר בנתונים (גולשטיין-גלפרין ואח', 2024). הנתונים מצביעים על תמונה מדאיגה: ישראל מדורגת בפער ניכר מתחת לממוצע מדינות ה-OECD, והפער הולך ומתרחב. לא מדובר בפיגור זמני, אלא בפער מבני שמחמיר.

תרשים 2: הציון של ישראל באינדיקטור התמיכה הממשלתית בשימוש חוזר בנתונים ממשלתיים לאורך זמן בהשוואה לממוצע ה- OECD

בניתוח דברי ההסבר למדד, הסיבות שעולות לציון הנמוך של ישראל אולי לא מפתיעות: תרבות ארגונית שרואה בנתונים "רכוש" של המשרד; חסמים משפטיים שונאי סיכון שלעיתים פשוט משמשים תירוץ להימנעות; היעדר תקנים משותפים שמאפשרים הצלבה; ומחסור בתמריצים ברורים לשיתוף. התוצאה: חוקרים שרוצים לבנות תמונה מלאה נתקלים בחסמים משמעותיים.

שינוי תרבותי לניהול מבוסס מחקר

מדיניות מבוססת ראיות (Evidence-Based Policy) היא לא רעיון חדש. הספרות המחקרית בנושא עשירה, מנגנוני היישום מוכרים והדוגמאות בינלאומיות זמינות. ואף על פי כן, הפער בין ייצור ידע לבין השפעתו על מדיניות נותר מאתגר. הסיבה, לעיתים קרובות, אינה טכנית – היא תרבותית.

השאלה האמיתית אינה "האם יש מחקר?" אלא "האם הארגון למד להציב שאלות?" מה אנחנו יודעים על הסוגיה הזו? מהן סיבות השורש? האם המחקר הקיים מוטמע מספיק כדי לשרוד תחלופה של מנהלים? האם יש שימור ידע ולמידה מטעויות של פתרונות קודמים? האם הנתונים נגישים לחוקרים שיכולים לאתגר את ההנחות הקיימות? 

הפיכתן של שאלות אלו לתפיסה אורגנית בשירות הציבורי, לחלק אינהרנטי מתרבות הארגון ולא רק כצ'ק ליסט להתקשרות נוספת, היא, אולי, האתגר המרכזי של פיתוח יכולת המחקר הממשלתי בישראל. המחקר עצמו איננו המטרה, הוא אמור לעצב את הפעולות ולייצר אימפקט בעולם האמיתי. 

מקורות:

גולשטיין-גלפרין ר., מוהבן א. וקנת פורטל ר. (2024). השירותים הציבוריים בישראל: השוואה בינלאומית. המכון הישראלי לדמוקרטיה

גץ ד. ובוכניק צ. (2024). מדדי מו"פ במגזר הממשלתי ומכוני מחקר ממשלתיים. במסגרת מדדים למדע, טכנולגויה ולחדשנות בישראל. המולמו"פ

מרציאנו ר. (2014). הפרטת עיצוב המדיניות הציבורית בישראל איתור התופעה ודיון במשמעויותיה. עבודת גמר לשם קבלת תואר מוסמכת במדיניות ציבורית. האוניברסיטה העברית 

פוקס י. (2017). מיקור חוץ של כוח אדם : הגורמים שמאחורי ההחלטה המקרה של שירות התעסוקה בישראל. עבודת גמר לשם קבלת תואר מוסמכת במדיניות ציבורית. האוניברסיטה העברית

Gulbrandsen, M., & Kyvik, S. (2010). Are the concepts basic research, applied research and experimental development still useful? An empirical investigation among Norwegian academics. Science and public policy, 37(5), 343-353.

Reut Marciano R. (2018) “Penny For Your Thoughts: Outsourcing Public Policy Formulation, The Israeli Case”. In The Privatization Of Israel, Pp. 255–279. New York: Palgrave Macmillan US.