מאת ריטה גולשטין-גלפרין
בעשורים האחרונים חל מהפך מהותי בתפיסת השירות הציבורי. המעבר ממודל ניהול ציבורי מסורתי אל גישות ניהול ציבורי חדש NPM (New Public Management) המדגישות תפוקות, תוצאות ואחריותיות, יצר צורך בפיתוח מערכות מדידה מתקדמות. בבסיס תפיסה זו עומדת ההנחה כי ״מה שנמדד, מנוהל״, ולפיכך המדידה מהווה מנגנון מרכזי לניהול מושכל של המגזר הציבורי. הערכה ומדידה ממלאות תפקיד חשוב בהבטחת עמידתו של השירות הציבורי ביעדיו. הן אינן מסתפקות בבחינת תשומות ופעילויות, ״מה עשינו״, אלא מתמקדות בהשפעות ובתוצאות, ״מה השתנה״. שינוי זה מסמן מעבר ממדיה טכנית של תהליכים אל בחינה רחבה יותר של האופן שבו המדיניות הציבורית מתורגמת להשפעה ממשית על חיי האזרחים.
למה בכלל למדוד?
למעשה, ייעודו המרכזי של השירות הציבורי הוא לשרת את "האינטרס הציבורי". אף שמושג זה מאופיין בעמימות ובמגוון פרשנויות, מקובל לראות בו ביטוי ל"רצון הכללי", המתגבש כסינתזה של צרכים, ערכים ואינטרסים קולקטיביים, אשר החוק והמנהל הציבורי נדרשים לייצג. האינטרס הציבורי מבטא את המכנה המשותף של השאיפות, הערכים והצרכים המשותפים לחברה בכללותה, ולא את סכום האינטרסים הפרטיים של יחידים או קבוצות מסוימות. בהתאם לכך, עובדי הציבור נתפסים כנאמני הציבור, האמונים להפעיל את סמכויותיהם לטובת הכלל ולא לצרכיהם האישיים או לשם קידום קבוצות אינטרס צרות.
מדידה בשירות הציבורי חיונית ממספר טעמים מרכזיים. ראשית, היא מחזקת את החוזה הדמוקרטי שבין המדינה לאזרח: האזרחים נושאים בנטל המיסים, ובתמורה מצפים לקבל שירותים איכותיים, יעילים ונגישים. שנית, שקיפות והנגשת נתונים בדבר ביצועי השירות הציבורי מעגנות את זכות הציבור לדעת ומאפשרות פיקוח אזרחי אפקטיבי על פעולת מנגנונים ממשלתיים. שלישית, המדידה מהווה כלי לזיהוי פערים, לשיפור תהליכים ולהכוונת משאבים אל תחומים שבהם תופק התועלת הציבורית המרבית.
בהקשר של מדידה, וביתר שאת בעידן של סיסמאות פופוליסטיות נוסח ה-DOGE האמריקאי, חשוב להבחין בין שני מושגים מרכזיים המנחים את הערכת השירות הציבורי: יעילות (Efficiency) ומועילות (Effectiveness).
יעילות עוסקת ביחס שבין תשומות לתפוקות, כלומר האם ניתן להפיק יותר שירותים מתוך אותו תקציב או באמצעות משאבים מצומצמים יותר. מועילות, לעומת זאת, עוסקת במידת ההצלחה בהשגת היעדים והמטרות שהוגדרו, בשאלה האם השירות הציבורי אכן מממש את תכליותיו ומשפיע באופן חיובי על חיי האזרחים. שירות ציבורי איכותי הוא זה שמצליח לאזן בין שתי הפרספקטיבות: להיות יעיל במינוף המשאבים, אך גם מועיל במימוש מטרותיו ובהשגת תוצאות בעלות ערך לחברה.
מה ואיך מודדים בראיה בינלאומית
קיימות גישות מגוונות למדידת איכות השירות הציבורי הנבדלות זו מזו במטרות, במתודולוגיות עליהן נשענות ובהיקף המדידה. באופן כללי, ניתן לחלק את המדדים לשלוש קטגוריות עיקריות, כאשר לכל אחת יתרונות וחסרונות ייחודיים.
מדדים בינלאומיים מהווים את הקבוצה המוכרת ביותר. מדדים אלו פותחו בידי ארגונים בינלאומיים ומכוני מחקר גלובליים במטרה לאפשר השוואה בין מדינות ולאתר פרקטיקות מיטביות. חלקם מתמקדים במבט מקרו רחב, כגון מדד תפיסת השחיתות (Corruption Perceptions Index – CPI) של ארגון השקיפות הבינלאומי, הפועל משנת 1995 ומדרג מדינות לפי רמת השחיתות הנתפסת במגזר הציבורי; מדד שלטון החוק (Rule of Law Index) של פרויקט הצדק העולמי, המעריך היבטים שונים של אכיפת החוק ונגישות לצדק; ומדד הדמוקרטיה העולמי (Varieties of Democracy – V-Dem) אחד המיזמים המקיפים ביותר למדידת היבטים שונים של דמוקרטיה ומשילות.
לצד מדדים אלו, קיימים מדדים המבקשים לבחון לעומק את אפקטיביות השירות הציבורי, כגון מדדי המשילות העולמיים (Worldwide Governance Indicators – WGI) של הבנק העולמי המהווים מקור מרכזי לנתונים על איכות הממשל במעל 200 מדינות; מדד הממשל המיטבי של צ'נדלר (Chandler Good Government Index – CGGI) הוא מדד חדש יחסית, שפותח על ידי מכון צ'נדלר לממשל; ומדדי ממשל בר-קיימא (Sustainable Governance Indicators – SGI) של קרן ברטלסמן המתמקדים ביכולת הממשל, במדיניות ובדמוקרטיה.
קבוצה נוספת של מדדים בינלאומיים בוחנת תוצאות מדיניות בפועל, תוך השוואה בין מדינות. כך למשל, מדד החיים הטובים יותר Better Life Index)) של ארגון ה-OECD מציע נקודת מבט רחבה יותר על תוצאות המדיניות הציבורית, מעבר למדדים כלכליים מסורתיים כמו תמ"ג. המדד משווה בין מדינות ה-OECD במגוון תחומים, כולל דיור, הכנסה, תעסוקה, קהילה, חינוך, סביבה, מעורבות אזרחית, בריאות, שביעות רצון מהחיים, בטיחות ואיזון בין עבודה לחיים. מדד הקדמה החברתית (Social Progress Index – SPI) מציע גישה משלימה, המתמקדת בהיבטים חברתיים וסביבתיים של פיתוח ולא בהיבטים כלכליים.
מדדי ביצוע של השירות הציבורי מהווים קבוצה שנייה, המתמקדת בניטור והערכה של מערכות ציבוריות ביחס ליעדים שנקבעו. מדינות רבות פיתחו מסגרות מוסדיות למדידת ביצועים. בארצות הברית, חוק ביצועי הממשל ותוצאותיו(GPRA) משנת 1993, מחייב סוכנות פדרלית לפתח תוכניות אסטרטגיות ולדווח על ביצועיהן באופן מדיד. בקנדה, מדיניות הביצועים והתוצאות (Policy on Results) משנת 2016 מספקת הנחיות מקיפות למדידת ביצועים והערכה ברמה הפדרלית ומדגישה את החשיבות של תכנון מבוסס-תוצאות, מדידה שוטפת, דיווח, והערכה תקופתית.
השפעה של מדדים על איכות הממשל הודגמה במחקרים רבים. כאשר המדדים נוגעים בתהליכים המובילים לשיפור מערכתי, הם תורמים באופן ישיר לאיכות השירות הציבורי. כך למשל, מדד השקיפות התקציבית (Open Budget Index) תרם לאורך השנים לשיפור רמות השקיפות התקציבית במדינות רבות באמצעות הפעלת לחץ מצד החברה האזרחית. דוגמה נוספת היא פעילות ארגון השותפות לממשל פתוח (Open Government Partnership– OGP) המשלב בין מדידת הליכי ממשל פתוח עם מנגנוני פיקוח ובקרה אשר הביאו בפועל לשיפור איכות הממשל.
ישראל: בין התקדמות לפערים
במהלך חמש-עשרה השנים האחרונות חלה תמורה משמעותית בגישתה של ממשלת ישראל למדידה ולמעקב אחר ביצועיה. לאחר תקופה ממושכת בה כמעט ולא התקיימה מדידה סדורה, החלה הממשלה לפתח מערך הכולל כלי מדידה ומעקב שיטתיים. הכלי המרכזי והבולט ביותר הוא ספר תכניות העבודה הממשלתיות, המתפרסם מדי שנה מאז 2009 (למעט בתקופות חריגות כגון משבר הקורונה ושנים של בחירות תכופות) ומהווה תיעוד מקיף של יעדי העבודה ותוכניות הפעולה של כלל משרדי הממשלה. ייחודו של הספר הישראלי טמון בשילוב שבין גישה וולונטרית, המאפשרת למשרדים לקבוע את יעדיהם בעצמם, לבין בקרה מקצועית מרכזית המייצרת אחידות, פיקוח והשוואה בין משרדית. בשנים שלאחר מכן, הרחיבה הממשלה את מהלך המדידה והחלה לפרסם דוחות מעקב שנתיים על יישום תכניות העבודה. על פי נתוני משרד ראש הממשלה, בשנת 2024 הגיע שיעור ביצוע תכניות העבודה ל-80% – הנתון הגבוה ביותר מאז החל הפרסום הסדיר בשנת 2016. עם זאת ניתוח מעמיק יותר של ספר תוכניות העבודה מעלה כי שיעורי הביצוע הגבוהים מתייחסים במידה רבה לפעולות ולתפוקות של משרדי הממשלה, ופחות למדידה ולהערכה של תוצאות ושינוים מהותיים במציאות החברתית, הכלכלית והציבורית שרוצים לראות בעולם.
במקביל לפיתוח מערכי המעקב והתכנון, מקדם משרד האוצר מהלך נרחב להגברת שקיפות הנתונים הממשלתיים באמצעות דשבורדים דיגיטליים מתקדמים. המערכת, הפועלת על תשתית טכנולוגית בענן ציבורי, מרכזת ומציגה בצורה ויזואלית ואינטראקטיבית נתונים ממגוון מקורות. הדשבורדים כוללים ניתוח של נתוני מאקרו ואומדן ביצוע תקציב המדינה, דשבורד מיוחד לאומדן ביצוע הוצאות מלחמת חרבות ברזל, וכן ניתוח מפורט של שכר בשירות המדינה. עם זאת, חשוב להבין את מגבלות כלים אלו: הדשבורדים מספקים שקיפות ברמת התוצרים והנתונים, אך אינם בוחנים את איכות התהליכים או התשתית המקצועית שהובילה להשגת התוצאות. המידע המוצג הוא תמונת מצב של המצב הקיים ושל ביצועים מספריים, אך הוא אינו מעניק תובנות על השאלות המעמיקות יותר: האם תהליכי קבלת ההחלטות היו מקצועיים ומבוססי ראיות? האם ההקצאות התקציביות שיקפו סדרי עדיפויות ברורים ומוצדקים? האם התהליכים נוהלו בהוגנות?
מהלך משמעותי נוסף נוגע לחקיקה ורגולציה, בין הכלים המשמעותיים בעבודת השירות הציבורי. אתר החקיקה הממשלתי, עלה לאוויר במרץ 2020 כחלק מפרויקט הדיגיטציה של הליך החקיקה הממשלתי. הפלטפורמה מפיצה תזכירי חוקים וטיוטות חקיקת משנה להערות הציבור. עם עליית האתר נרשם זינוק משמעותי בהשתתפות, מממוצע של 1.2 הערות למסמך בפלטפורמה הקודמת לממוצע של 116 הערות למסמך באתר החדש. יחד עם זאת, בפועל, הרוב המוחלט של המשתתפים אינם מקבלים כל תגובה מן המשרד המפיץ, ואין להם דרך פשוטה להבין האם הערתם נקראה או השפיעה ומה עלה בגורלו של המסמך שהופץ בהמשך תהליך החקיקה. רשות האסדרה במשרד ראש הממשלה פתחה בשנת 2023 מערך למדידה וטיוב רגולציה. הרשות הקימה מאגר אסדרה אחוד הכולל כ-324 חוקים ו-4,864 דברי חקיקה משנית, והציבה יעדים מדידים כמו הפחתה של 5 מיליארד שקל בנטל רגולטורי עד 2027. במהלך 2023 פורסמו 227 שינויי רגולציה, מתוכם רק 101 גובשו בתהליך סדור עם דוח מלווה כנדרש. אמנם זהו מהלך חשוב ומבורך המקדם מקצועיות רגולטורית, אך המיקוד שלו הוא בתהליכי גיבוש הרגולציה עצמה. הוא אינו בוחן את איכות התהליכים הארגוניים מאחורי הקלעים: האם הרגולטורים עובדים על בסיס תשתית מקצועית איתנה? האם הרגולטורים יודעים להגדיר את הבעיה ולכן החליטו על ניסוח הרגולציה? האם המשרדים מפתחים יכולות למידה ארוכות טווח?
מדידה בשירות האזרח – המסע ממספרים לשינוי חברתי
המעבר ממדידה פשוטה לחשיבה תוצאתית דורש הבנה עמוקה של עקרונות יסוד מנחים. בראש ובראשונה, נדרש להימנע מן המלכודת הנפוצה של מדידת "הקל למדידה" בלבד. העוסקים בתחום המדידה מכירים היטב את הפיתוי להתמקד במשתנים זמינים וכמותיים, המשקפים פעמים רבות תפוקות בלבד, ולא בהכרח משקפים את המטרות העיקריות של הארגון. בהקשר של השירות הציבורי, בחירה שכזו עלולה להיות הרת גורל משום שהיא מעודדת מיקוד בתפוקות קלות למדידה על חשבון בחינת השפעות משמעותיות שלרוב מורכבות יותר לכימות.
עקרון שני הוא ההכרה כי מדידה איננה מהווה מטרה בפני עצמה, אלא היא כלי שנועד לשיפור. המטרה הסופית היא שיפור התוצאות לאזרח – שיפור איכות השירותים, הגדלת הנגישות, חיזוק האמון הציבורי וקידום הרווחה החברתית. כל מערכת מדידה שאינה תורמת ליעדים אלו מהווה בזבוז משאבים ולעיתים אולי אף הטעיה. במצב כזה שקיפות מהווה גשר קריטי בין מדידה לשינוי חברתי. כאשר נתוני ביצועים של השירות הציבורי נגישים לציבור באופן ברור ומובן, נוצר מעין מנגנון טבעי של אחריותיות, וכך האזרחים יכולים להשוות בין שירותים שונים, לזהות פערים ולתבוע שיפורים.
בהקשר הישראלי, ישנו פוטנציאל נרחב לפיתוח תחום המדידה בהיבטים הנוגעים לאיכות הממשל והערכים המנחים את השירות הציבורי. אולם, אף שהושגו הישגים משמעותיים במדידת תפוקות וביצועים מספריים, נותרה עוד דרך ארוכה ליצירת חיבור בין מדדים אלה לבין השפעתם על איכות חייו של האזרח ועל מפת הערכים עליהם אמור להיבנות שירות ציבורי ראוי.
