מבנים נטושים – כשל שוק שדורש חשיבה מערכתית לפתרון

ראיון עם ויטלי דובוב-דותן, מנהל המחלקה להחייאת מבנים נטושים בחיפה

מאת: פז רונן

כולם מכירים את התופעה של מבנה נטוש בלב העיר – בין אם זה מבנה שהיה פעם מקום עירוני שוקק חיים וננטש, ובין אם זה מבנה שבנייתו לא הושלמה מעולם, כיום הוא עומד עזוב, מוזנח ומכוער, פצע במרחב העירוני. מבנים נטושים אלו הם הרבה מעבר למפגע אסתטי, אדריכלי או בטיחותי, הם מהווים עדות פיזית לכשלים מערכתיים במרחב העירוני. תופעה זו, המוכרת בערים רבות בעולם, מייצרת השפעות רוחב שליליות: הגברת תחושת הניכור לסביבה, פגיעה בביטחון האישי בקהילה וירידת ערך כלכלית. מדובר בבעיה סבוכה המשלבת היבטים כלכליים, חברתיים ומשפטיים, שבהם מבנה שעומד ריק הופך מנכס פוטנציאלי לנטל על האינטרס הציבורי ועל רווחת התושבים.

עיריית חיפה החליטה לנקוט בגישה ייחודית כדי להתמודד עם התופעה, ולפני כשנה מיסדה, לראשונה בישראל, תפקיד עירוני ייעודי שמטרתו אחת: החייאת המבנים הנטושים בעיר. הרציונל שעומד בבסיס המהלך הוא ההבנה שפתרון אמיתי לא יגיע רק מיוזמות נקודתיות, אלא מחייב צלילה לעומק הבירוקרטיה המדינתית והמוניציפלית כדי להסיר חסמים מבניים וכלכליים המונעים מהנכסים הללו לחזור לשימוש. בראיון שלפנינו, נפגשנו עם ויטלי דובוב-דותן, מנהל המחלקה להחייאת מבנים נטושים בחיפה באגף לפרויקטים אסטרטגיים בלשכת מנכ"ל העירייה. בראיון ביקשנו להבין את היקף התופעה בחיפה, את הגורמים לה וכיצד הוא פועל כדי לטפל בה.

בנוסף, נראה לנו כי זוהי דוגמה שניתן ללמוד ממנה על איך ניתוח מערכתי של בעיה (ניתוח שכולל הגדרה של הבעיה, איסוף נתונים מדוייק, מיפוי הגורמים הפועלים והבנת המבנים החברתיים-כלכליים-משפטיים היוצרים אותה) יכול לסייע באיתור נקודות מינוף מדויקות לשינוי.

ויטלי, ספר קצת על עצמך ואיך הגעת לתפקיד הזה.

ברמה האישית גדלתי בחיפה וזה התחיל אצלי כאיזשהו חלום ילדות, הנושא הזה של המבנים הנטושים, לטפל בהם, זה ממש היה חלום ילדות. עם השנים זה התגלגל לאקטיביזם חברתי בכל מיני מסגרות שהתנדבתי בהם בחיפה ובהדר בפרט. ב-2014 הקמתי עמוד פייסבוק שנקרא מבנים נטושים בחיפה, עוד לפני שעבדתי בעירייה וניסיתי לדחוף את זה. יש הרבה מאוד אנשים אקטיביסטים, צלמים, אומנים, היסטוריונים, סטודנטים, כל מיני אנשים שבזוויות שלהם מקדמים את הנושא הזה. זה חשוב, אבל זה לא הנישה שלי. הנישה שלי זה לצלול לבירוקרטיה, לצלול לכל החלק המשעמם והמוניציפלי כי רק משם יבוא הפתרון. החלטתי ללמוד את הנושא, ואני לקראת סיום הדוקטורט – "איך המדינה והרשויות המקומיות יכולות להתמודד עם תופעת המבנים הנטושים בצורה אפקטיבית וישימה" – זאת שאלת המחקר, והלכתי ובדקתי איך מתמודדים עם הנושא הזה בעולם. כשיונה יהב נבחר שוב לראשות העיר, הוא שמע שאני עושה על זה דוקטורט ואני לקראת סיום, והציע שחיפה תהיה העיר הראשונה שמממסדת תפקיד חדש שלא קיים בשום מקום כדי לטפל בנושא של המבנים הנטושים. לפני שנה נכנסתי לתפקיד הזה, ואנחנו בונים אותו באמת תוך כדי הליכה.

בוא תעשה לנו סדר – כשאתה מדבר על "נכסים נטושים", למה אתה מתכוון?

כיום אין הגדרה מוסכמת למה זה מבנה נטוש, זה נתון לוויכוח. אני מגדיר מבנה נטוש כמבנה ריק, שפוגע באינטרס הציבורי (וזה יכול להתבטא בהרבה מובנים), לא מסתדר לבד בשוק הנדל"ן והבעלים לא מקדם בו שום פתרון. כשכל התנאים האלו קיימים נדרשת התערבות ציבורית כדי להחזיר את הבניין לשימוש.

אילו נכסים אתה כולל בהגדרה הזו?

זה יכול להיות הרבה דברים. זה יכול להיות בניין הרוס, נטוש ופרוץ, מה שאתה מדמיין כשאומרים "מבנה נטוש", יש גם מבנים אחרים שתקינים פיזית אבל התרוקנו, הם לא הרוסים, הם לא פטורים מארנונה, אלא פשוט עומדים ריקים, כי אין ביקוש. זה יכול להיות חנויות או דירות רפאים. גם זה סוג של מבנה נטוש מבחינתי. כשיש הצטברות קריטית של מקרים כאלה הם מתחילים להוות בעיה. ויש לך אתרי בנייה נטושים שהתחילו להיבנות ונתקעו. כל אלו גם נכללים תחת הכותרת "מבנים נטושים".

אבל יש גם הרבה מקרי קצה שנוצרים בגלל מורכבויות תכנוניות, כלכליות או משפטיות. למשל, יכול להיות גם בניין שחלקו מאוכלס וחלקו עדיין לא, והוא עומד כך במשך שנים. ניקח למשל בניין כמו מגדל ארמון בהדר, בניין בן 18 קומות שבמשך כמעט שלושים שנה רק חציו היה מאוכלס. יש כאן בעיה מבנית – היתר הבניה ניתן לכל הבניין, אבל לעתים הטופס 4 (אישור אכלוס) מתקבל פר קומה. אז מה קורה? במקרים בהם אין ביקוש לכל שטחי המשרדים, אז היזם משלים את השלד והמעטפת לפי ההיתר אבל לא עושה גמר בכל הקומות. קומות שלמות נשארות רק עם שלד, בלי ריצוף, מים, חשמל, ואז אין טופס 4 לקומה. ואם אין טופס 4 אתה בכלל לא "נולד" בארנונה. נוצר מצב שיש בניין עם 18 קומות אבל בארנונה נרשמו רק 10 קומות לדוגמא. כך המעטפת נראית שלמה, לכאורה זה לא מהווה מפגע, אבל האם זה פוגע באינטרס הציבורי שבמשך 30 שנה חצי מגדל לא אוכלס מעולם, מאז שהוא נבנה? האם גם זה מבנה נטוש שדורש התערבות ציבורית? יש פה איזושהי תקלה בשוק, ומישהו צריך לאתר ולטפל בה. לכן מבחינתי, גם זה סוג של מבנה נטוש. הבניין הזה אגב לפני כשנתיים כבר עבר בעלות, שופץ ואוכלס בכל הקומות.

תן לנו סדרי גודל של כמה מבנים ונכסים נטושים יש בחיפה לפי ההגדרה הזו?

עד כה המיפוי שלי כולל את הנכסים ההרוסים שכבר נולדו בארנונה, נזנחו ונהרסו ולכן קיבלו פטור מארנונה. את אלו קל למפות. תוסיף להם נכסים פנויים בבעלות העירייה ומספר אתרי בניה תקועים ונטושים (ישנם רק בודדים כאלה בחיפה לשמחתנו) רק אלו הביאו אותנו לכמעט 700 כתובות בחיפה. בחלקן כל הבניין ריק/נטוש ובחלק רק חלקית. נכון להיום, מאז שהקמנו את המחלקה בינואר 2025, חלק קטן מהם כבר שוקם, חלק אחר נבדק על ידנו והוחלט שאינו דורש טיפול, וכ-25% מהם נמצאים בתוך תהליך של הסדרה ושיקום. יחד עם זאת, ישנם עוד כ-500 שעדיין נטושים ללא פתרון.

אתה יכול לפרט יותר על המבנים האלו בחיפה ואיך בעצם אתם מטפלים בהם?

אפשר לחלק את הנכסים האלו לשלושה סוגים. הסוג הראשון –  נכסים ריקים או נטושים בבעלות העירייה. כדי לטפל בהם לא צריך חקיקה ופיתוח כלים חדשים, צריך רק תקציב. לעירייה יש מעל אלף נכסים שונים בבעלותה. 90% מהם מאוכלסים ומנוהלים אך כ-10% עומדים פנויים מסיבות שונות ומשונות. מתוכם יש אולי 4-5 בניינים שהם ריקים בשלמותם, ועוד הרבה מאוד נכסים קטנים – דירה, מחסן, חנות, קומת עמודים וכד'.

כל נכס כזה תקוע מסיבה אחרת ובסוף מישהו צריך לשבת ולעבור אחד-אחד ולטפל בנכסים האלו – לפעמים אנחנו מגלים שחלק מהנכסים שעומדים ריקים הם כאלה שאמורים לעמוד ריקים ומסווגים בהתאם (למשל מקלטים או מחסנים שונים), לפעמים מגלים נכס שבכלל לא צריך להיחשב "נכס" אז אנחנו מנכים אותו מהרשימות. גם לעשות את הסדר הזה בבלגן זה חשוב מאוד כדי לשקף תמונת מצב מדויקת להנהלה. לגבי שאר הנכסים, אנחנו בודקים לעומק את כלל ההיבטים הנדרשים כדי להבין מה הבעיות של הנכס, מה השימושים המותרים, השימושים האסורים, להבין מה מקור הזכויות (באיזה אופן הנכס עבר לבעלות העירייה) כי זה ישפיע על אפשרויות השיקום שלו, למצוא את המשתמש המתאים ולעשות את הפיתוח העסקי. יש ארבעה פתרונות אפשריים סך הכול לנכסים בבעלות עירונית: א) למכור את הנכס; ב) להוציא במכרז להשכרה; ג) לתת הקצאה לגוף ציבורי ללא עלות; ד)  לשפץ ולתת לגוף של העירייה. שני שליש מהנכסים העירוניים הפנויים נמצאים כרגע באיזשהו תהליך שיקום של אחד מהמסלולים שתיארתי.

ומה עם נכסים שלא שייכים לעירייה?

הסוג השני זה נכסים בבעלות הממשלה – זה יכול להיות עמידר, רשות הפיתוח, רמ"י, מינהל הדיור הממשלתי, חברות ממשלתיות וכד'. יש להם המון נכסים בחיפה, אבל נטושים, יש בערך עשרים בעיר. לא המון לעומת היקף התופעה בעיר, אבל כולם מאוד משמעותיים, גדולים, במיקומים מרכזיים. כל הנכסים האלו נמצאים כרגע בטיפול של גורמי הנהלה בכירים מול כל אחד מהגופים הממשלתיים כדי להשמיש אותם.

תן לי דוגמה למבנה כזה

הדוגמה האהובה עלי זה בית הפאשה ברחוב חמאם אל-פאשה. מבנה מהמם מסוף המאה ה-19, הוקם ע"י מוסטפא פאשה אל-ח'ליל (ראש העירייה באותה תקופה) ושילב קומת מסחר למטה וקומת מגורים "צנועה" של 11 חדרים למעלה עבור משפחתו. המבנה היה בבעלות ערבית עד 48 ואז עבר לרשות הפיתוח ולא נמכר עד היום. היו לו שימושים שונים לאורך השנים, אבל מאז 2011 המבנה עומד נטוש ופרוץ, ומשמש בית לחסרי דיור, צרכני סמים ופעילות מפוקפקת. לקחתי אותו כמקרה אישי. פניתי לרמ"י ושאלתי למה לא עושים שום דבר עם הבניין? לטענתם לפני כמה שנים הם רצו למכור אותו, אבל העירייה ביקשה לעצור כדי שתוכל להשלים תכנון כולל לאזור של ואדי סאליב ושוק הפשפשים, ומאז זה נתקע. עכשיו אנחנו מחדשים את העבודה ונמצאים בשיח מול רמ"י ובתקווה נצליח להוציא את זה למכרז, ובמקביל אנחנו בודקים אפשרות של שימוש זמני במבנה באופן יותר מיידי על-ידי הקצאה לעמותות או לאמנים ואנשי תרבות. זו רק דוגמה לנכס ממשלתי אחד שהיכולת של העיריה לפעול ביחס אליו שונה מאשר נכסים עירוניים או נכסים פרטיים.

תסביר לנו על הנכסים הפרטיים הנטושים

זה באמת הסוג השלישי – נכסים בבעלות פרטית, שגם הם מתחלקים לשלוש קבוצות. הקבוצה הראשונה היא מבנים שנראים נטושים ומוזנחים אבל מאחורי הקלעים הבעלים כבר מקדם פתרון. יש עשרות כאלה, והתפקיד שלי לאתר אותם, ליצור איתם קשר, ולהיות האיש שלהם בעירייה: לדאוג שישיבות מתקיימות, שיוצאים סיכומי ישיבות ברורים, לפתור תקלות ולזרז תהליכים. בקיצור לוודא שהנושא מקודם בהתאם לסדר העדיפות של ראש העיר. וזה עובד! הקבוצה השניה אלו נכסים שלא החלו בתהליך שיקום ביוזמתם. אני מאתר את הבעלים ופונה אליהם בטוב לברר למה לא משמישים את המבנה. אני מסביר על הפוטנציאל של המבנה ומציע סיוע. לפעמים השיחה הזאת לבדה מספיקה והנכס נכנס למסלול שיקום. זה מטורף, לא האמנתי בעצמי שלפעמים כל מה שצריך זה למנות בן אדם שיהיה dedicated לבעיה הזו. הקבוצה השלישית היא הגדולה ביותר, אלו נכסים שהבעלים לא מקדמים שום פתרון לנכס ואין עליהם שום מנוף לחץ כי הבניין פטור מארנונה.

ומה העירייה יכולה לעשות במקרים האלו?

כיום יכולת האכיפה של העירייה מוגבלת. כאמור, אחת הסיבות העיקריות שיש מבנים נטושים ומוזנחים במדינת ישראל זה כי המדינה בפקודת העיריות מחייבת את העיריות לתת פטור מלא מארנונה ללא הגבלת זמן לנכס שאינו ראוי לשימוש, ואז כל הכוח אצל בעל הנכס. אין לזה אח ורע בעולם. בעולם לא רק שלא נותנים פטור, אלא להיפך – גובים עודף ארנונה, קנסות. למשל, זה יכול להיות באחוז מערך הקרקע, ואז הסכום עולה כל שנה, ככל שערך הקרקע עולה, וזה יוצר תמריץ. יש כל מיני מודלים. מצאתי רק שני מקרים בעולם שנותנים איזשהו פטור או הנחה לנכס במידה והוא לא ראוי לשימוש, אבל זה לא פטור מלא ולא לנצח, אלא רק במידה והנכס הפך ללא ראוי לשימוש בגלל אסון טבע – שרפה, מלחמה, רעידת אדמה וכד'. וגם אז, זה מוגבל לשנתיים.

נותנים לבעל הנכס רגע שיתאושש וישקם, בסדר, קח שנתיים מתנה, ואז או שתשקם או שתמכור. הפטור הזה קיים כאן עוד מתקופת הבריטים, מפקודת העיריות המנדטורית מ-34 ומאז זה פשוט לא יצא משם, למרות מספר ניסיון חקיקה בעשור האחרון.

אין לעירייה עוד כלים לטפל בזה חוץ מהארנונה?

מבחינה משפטית עירייה לא יכולה לעשות שום פעולה אלא אם יש חוק שמסמיך אותה במפורש לעשות. אז גם אם זה הכי הגיוני בעולם, אני מוגבל בסמכויות. יש 4 כלים שהעירייה בכל זאת יכולה להפעיל אבל הם מוגבלים. כלי אחד זה הוראת דרישה להסרת מפגע, מתוקף חוק עזר עירוני לשמירת הסדר והניקיון. זה תופס לנכסים שהם פרוצים, שיש שם מזיקים או נזילות וכדומה. בפרקטיקה מה שהעירייה יכולה לעשות זה לשלוח מכתב דרישה להסרת המפגע. אז אם למשל בעל הנכס דאג לאטום את המבנה, לא משנה באיזו דרך, מבחינת חוק העזר, המפגע הוסר ואין מה לעשות יותר. נכס שהוא אטום כבר לא מהווה מפגע.

כלי שני זה מבנים מסוכנים. בחוק העזר למבנים מסוכנים יש שם סעיף שמגדיר "כל דבר העלול להוות סכנה". אז לכאורה כל מבנה נטוש עלול להוות סכנה, ואפשר לעשות פרשנות מרחיבה ולהוציא דו"חות לכולם. בפרקטיקה גם אם היינו מוציאים דו"חות למאות מבנים, זה עדיין לא יעזור, כי יבוא בעל נכס עם מהנדס מטעמו שיגיד שהמבנה "לא עלול להוות סכנה". בסוף בבית משפט, השופט יסתכל על שתי חוות דעת של מהנדסים, וכל עוד אין סכנה מיידית ופיזית שנראית לעין, אין כאן קייס.

הכלי השלישי זה עבירות בנייה. עבירת בנייה זו תוספת שהיא מעבר להיתר, או שימוש בנכס שהוא לא לפי השימוש המותר בהיתר. גם כאן כל עוד הבניין סתם עומד נטוש, מגעיל, לא מתוחזק ואטום, אבל אין בו חריגת בנייה אין מה לעשות עם זה. האבסורד הוא שאם יש בניין שקרסה בו מרפסת, או גרוע מכך הגג, והוא עומד פרוץ, לכאורה מדובר בשינוי לעומת היתר הבניה, אבל בפועל מצב זה לא תופס בבית משפט בתור עבירת בניה כי זו לא חריגה עודפת מההיתר אלא צמצום, ולכן אין לנו עילה.

הכלי האחרון זה דרישה לשיפוץ חזיתות. בחוק עזר לשמירת הסדר והניקיון יש פרק שמחייב את בעל הנכס לשמור על "חזית נאותה" של הבניין וכתוב במפורש במבנה מאוכלס או לא מאוכלס. עיריית חיפה הפעילה את הכלי הזה בעיר התחתית לפני 15 שנה ואנחנו מסדירים אותו מחדש בימים אלו, זה כרגע הכלי היחיד שאפשר להשתמש בו, להוציא הוראות דרישה לשיפוץ חזית. ההנחה שאם בעל הנכס יידרש להשקעה של שיפוץ החזית אז הוא כבר ישקיע בכל הבניין או שזה יעודד אותו למכור.

האם אנחנו צפויים לראות גם שינוי בחקיקה שתיתן לעיריות יותר שיניים לטפל בתופעה?

אז באמת, חוץ מלעבוד על הבניינים עצמם, אני גם עובד ברובד האסטרטגי עם הממשלה, מרכז השלטון המקומי ועיריות נוספות כדי לקדם תכנית מדיניות חדשה, חקיקה ייעודית להתמודדות עם מבנים נטושים ושיפור חוק העזר העירוני בחיפה בנוגע לשיפוץ חזיתות. אנחנו עובדים צמוד עם משרד הפנים, משרד האוצר והמועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה. הם כולם מאוד בעד, אגב, ורוצים לקדם את הנושא.

תודה רבה ובהצלחה.