ספטמבר הוא חודש של התחלות – ילקוטים חדשים, מערכת שעות חדשה, שנה חדשה. הפעם הוא גם חודש שבו מדינה שלמה עומדת לפני בחירות, וזוהזדמנות נדירה יחסית לשאול שאלות מבניות על מערכת החינוך, שבשגרה בדרך כלל מדלגים עליהן. אחת השאלות היא האם מערכת החינוך שלנו בנויה כדי להכין ילדים ונוער לעולם שאיש אינו יודע בוודאות איך ייראה בעוד עשור?
זו לא שאלה של תוכן לימודים בלבד, אלא גם של מבנה. למשל: מי בכלל מחליט מה התוכן הנלמד, איך ילמדו, ומה יקרה בכיתה, ואולי חשוב מכך: באיזו מהירות ניתן לשנות את ההחלטות כשהמציאות משתנה. האם נכון שמומחים בירושלים יחליטו כיצד יראה מערך שיעור בתל-אביב, ברהט וסח'נין?
ישראל בהשוואה בינלאומית
התשובה, כשמסתכלים על נתוני ה-OECD די חדה: מערכת החינוך בישראל היא אחת הריכוזיות בעולם המפותח. 69% מההחלטות הנוגעות לבתי ספר בישראל מתקבלות ברמת המדינה, לעומת ממוצע של 34% בלבד במדינות ה-OECD. כלומר, במקום שבו מדינה ממוצעת משאירה כשליש מההחלטות לממשל המרכזי ומחלקת את השאר בין בתי ספר, רשויות ומחוזות, מדינת שראל משאירה בידיה יותר מכפול מכך.
תרשים 1: שיעור ההחלטות המתקבלות בכל רמה ממשלתית, חינוך ציבורי (%)
מקור: גל-אריאלי ואח', 2023
הריכוזיות הזו אינה אחידה. היא בולטת במיוחד בתחום תוכניות הלימוד ובניהול התקציב, ופחות בולטת (אם כי עדיין קיימת) בתחום ארגון הלמידה – לוחות זמנים, מבנה יום הלימודים, חלוקת שכבות גיל (OECD, 2018). אבל התמונה הכוללת ברורה: מנהלת בית ספר בישראל, בהשוואה לעמיתתה בהולנד או באסטוניה, פועלת במרחב תמרון הרבה יותר צר. התוצאה היא מערכת שמתקשה להתאים את עצמה למציאות המקומית, ומותירה מרחב מוגבל ליוזמה, חדשנות ואחריות של מנהלי בתי הספר והרשויות המקומיות.
מה זה בעצם "ביזור"?
לפני שממשיכים, כדאי לעצור ולדייק בהגדרה של המונחים. "ביזור" נשמע כמו החלטה בינארית- לבזר או לא לבזר אבל בפועל תהליך ביזור הרבה יותר מורכב, רב פנים ועדין. יש לפחות ארבעה תחומי סמכות נפרדים בניהול מערכת חינוך: תקציב ומשאבים, כוח אדם, תוכנית הלימודים ושיטות ההוראה, וארגון הלמידה. ההחלטות ביחס לכל אחד מהם יכולות להתקבל בכמה רמות אפשריות: משרד החינוך, הרשות המקומית, ובית הספר עצמו. כך ניתן לעצב רמות ביזור שונות לכל אחד מתחומי הסמכות.
למשל: מדינה יכולה להשאיר בידיה את קביעת תוכני הליבה והמטרות הלאומיות, ובה בעת להעביר לבתי הספר סמכות רחבה על אופן ההוראה בכיתה. זה בדיוק המקום שבו הדיון הישראלי צריך להתחיל – לא "האם לבזר?", אלא מה לבזר?, לאיזו רמה? ובאילו תנאים?
מה ניתן ללמוד מהעולם
כשבודקים היכן ביזור עבד, מתקבלת תמונה מעודדת יחסית. בפינלנד, שנחשבת לאחת ממערכות החינוך המצליחות בעולם הן מבחינת הישגים והן מבחינת כישורים מותאמים לשוק העבודה המשתנה (OECD, 2025), למורים יש תפקיד מרכזי בעיצוב ההוראה בפועל: משרד החינוך מציב מסגרת לימודים כללית, אבל המורים עצמם מפתחים את התכנים הספציפיים ובוחרים את שיטות ההוראה המתאימות לכיתה שלהם (אין מערכי שיעור מובנים, אין פריסה של תכנית לימודים – יש הגדרה של יעד וגמישות איך מגיעים לשם). הגישה הזו נשענת על הנחה פשוטה, שהמורים הם המומחים האמיתיים לתלמידים בכיתתם, ולא פקידים שמבצעים תוכנית שנקבעה במקום אחר (; Sahlberg, 2011 איזנברג ואח' 2020).
באסטוניה, מדינה שקיבלה עצמאות רק בשנות ה-90 והיתה צריכה להמציא מחדש את מערכת החינוך שלה, משרד החינוך מציב יעדים כלליים לכל מקצוע – אבל פיתוח התכנים בפועל, כולל שילוב תכנים של מיומנויות רכות ביוזמת המורים עצמם, נמצא בידי בתי הספר. במקום תהליך הדרגתי של ביזור, יש פה היפוך הפירמידה – ההחלטה מראש נמצאת בבית ספר וברשות המקומית, כדי לאפשר התאמה לצרכים המשתנים. גם בסינגפור, שמצטיינת עקבית במבחני פיז"ה, המורים מעורבים ישירות בעדכון תוכנית הלימודים הארצית מדי כמה שנים, לא רק מיישמים אותה. הגם שהמדינה פועל במודל ריכוזי למדי, תהליך העבודה הוא מכליל וכולל אינפוט משחקנים בשטח כדי להתאים למציאות המשתנה (ברקוביץ, 2018; אריאלי ואח' 2023).
ביזור הוא לא מטה קסמים
הספרות מזהירה מפני שני מוקשים עיקריים בתהליכי ביזור. הראשון: כשההון החברתי בקהילה נמוך, או כשקהילות שונות מתחילות ממקום פתיחה כלכלי שונה, ביזור ללא מנגנוני איזון עלול להעמיק פערים במקום לצמצם אותם Rauscher et al., 2019)). בתי ספר בקהילות חזקות יגייסו יותר משאבים ויתקדמו מהר יותר ואי השוויון יגדל. השני: תופעה של ביזור טכני, רטוריקה של אוטונומיה, כשבפועל ממשיכים לכפות אמות מידה אחידות שמצמצמות בפועל את מרחב הפעולה המקומי.
ישראל כבר ניסתה, ולא פעם. למעלה משני עשורים, שהצהרות על ביזור והאצלת סמכויות, אינןממומשות במלואן[1]. כרגע פועלת תוכנית גפ"ן (גמישות פדגוגית-ניהולית), שמגדילה את הגמישות התקציבית למנהלי בתי ספר. טכנית היא העבירה סמכויות למנהל בית הספר גם בקבלת החלטות, אך מרחב שיקול הדעת שלו עודנו מצומצם למדי, והמערכת כופה עליו אילוצים תקציביים ומבניים.
העיקרון המארגן: אין אחריות בלי סמכות
חשוב לזכור שביזור היא לא מטרה בפני עצמה, זה כלי לאפשר יותר גמישות, התאמה לשטח ולצרכים המשתנים. מכאן נגזר עיקרון פשוט למדי, אבל כזה שקל לשכוח אותו בדיונים ציבוריים סוערים: אי אפשר להטיל על מנהל בית ספר או על רשות מקומית אחריות לתוצאות, בלי לתת להם בפועל את הסמכות הדרושה כדי להשפיע עליהן. ביזור אחראי דורש חלוקה מחדש וברורה של סמכויות בין שלוש רמות: משרד החינוך שומר על ליבה משותפת, סטנדרטים ושוויון הזדמנויות; הרשות המקומית תורמת את ההיכרות עם הצרכים והמרחב המקומי; ובית הספר אחראי למה שהוא יכול לעשות הכי טוב, מעצם קרבתו לתלמידים.
השאלות הללו רלוונטיות לדיון ציבורי, מעבר לשיח מומחי חינוך. הוא נוגע לכולנו, לעתיד ילדינו ולשאלה מהותית של איזו מדינה אנחנו רוצים לבנות בעשור הקרוב – כזו שממשיכה לנהל מלמעלה מציאות שמשתנה בקצב מסחרר, או כזו שמוכנה לחלק אחריות באופן שמאפשר גם דיוק מקומי וגם רשת ביטחון משותפת שיאפשרו היערכות טובה יותר לאתגרי העתיד.
אלו הן חלק מהשאלות שיעלו לדיון ביום העיון "חינוך והשכלה בעידן משובש" שאנחנו מארגנים ב-6.10.26 באוניברסיטת חיפה. לפרטים והרשמה.
רשימת מקורות:
איזנברג א., וזליבנסקי אדן ע. (2019). התאמת מערכת החינוך למאה ה-21. המכון הישראלי לדמוקרטיה.
ברקוביץ י. (2018). מדיניות חינוך: תהליכים ומגמות במאה ה-21. ההוצאה לאור של האוניברסיטה הפתוחה
גל-אריאלי נ., ליטמנוביץ ע. שואף-קולוביץ ה. וקנת-פורטל ר. (2023). ניהול אפקטיבי בחינוך ביזור, הערכה ופיתוח מקצועי. המכון הישראלי לדמוקרטיה
OECD (2018). Education at a Glance: OECD Indicator. OECD Publishing
OECD (2025). Education at a Glance 2025: Finland. OECD Publishing
Sahlberg, P. (2011). The professional educator: Lessons from Finland. American educator, 35(2), 34-38.
Rauscher, E., Wiesner, C., Paasch, D., & Heißenberger, P. (2019). School autonomy – perspectives in Europe: Findings from the EU project INNOVITAS . Waxmann Verlag .
[1] חשוב להבהיר שמערכת החינוך בישראל עברה לאורך השנים ניסיונות רבים ומגוונים לחולל רפורמות, בתחומי הערכה ומדידה, הכשרת מורים, תוכניות לימודים ועוד. ההתייחסות כאן מצומצמת במכוון להיבטים של ביזור סמכויות בלבד, ואינה מתיימרת לסקור את מכלול הרפורמות שהמערכת חוותה. בתחום הביזור וניהול עצמי של בתי ספר, ניתן למנות שלושה שלבים מרכזיים: הראשון, משרד החינוך החל בניסוי של מודל "ניהול עצמי" בבתי ספר בשנת הלימודים של 1999-200. לפי דוח מבקר המדינה, תהליך היישום הלך ונזנח בהדרגה החל משנת 2004, מבלי שמשרד החינוך קיבל החלטה מפורשת להפסיקו ומבלי שנערכה הערכה מסודרת של תוצאותיו. השני, בשנים 2003–2005 פעל הצוות הלאומי לקידום החינוך בישראל (ועדת דוברת), בראשות שלמה דוברת, שהמליץ על שינוי מבני עמוק: הפיכת משרד החינוך לגוף שמתווה מדיניות, מתקצב, קובע סטנדרטים ומפקח על ביצועם בלבד, לצד הקמת מינהלי חינוך אזוריים שיקבלו סמכויות ואחריות כוללת על מערכת החינוך באזורם. רוב ההמלצות בהיבט הביזורי הזה לא יושמו הלכה למעשה. השלישי, בשנת 2011 חודש המהלך במתכונת מוסדרת יותר: בהתאם להחלטת ממשלה מיום 13.3.2011 ולמסמך הבנות בין משרד החינוך לרשויות המקומיות, התחייבו הרשויות המקומיות להעביר בתי ספר (בעיקר יסודיים) למתכונת ניהול עצמי, הכוללת אוטונומיה בתחומי כוח אדם, ניהול משאבים ופדגוגיה.